El anteproyecto de Ley del Suelo de Canarias pretende resolver, desde una perspectiva integral, la situación del fuera de ordenación en los núcleos urbanos consolidados de las ciudades canarias. Esta figura legal es origen de no pocas controversias en el Archipiélago, traducidas en la oposición ciudadana a la pérdida de derechos urbanísticos consolidados que se ven modificados por la entrada en vigor de un nuevo Plan General sometido a su vez a los estándares de densidad poblacional fijados por la normativa territorial canaria.

El ejemplo de libro es Santa Cruz de Tenerife (en menor medida, Arrecife y Las Palmas de Gran Canaria), donde la contradicción entre la realidad existente y las limitaciones de la norma ha desatado una agria polémica aún no resuelta del todo. Es justo el propósito de la nueva norma impulsada por el Gobierno de Canarias, y que se encuentra a un paso de su remisión al Consejo Consultivo, paso previo a su tramitación en el Parlamento canario.

¿Los estándares de densidad poblacional vigentes en la normativa territorial canaria van a ser suprimidos por la nueva norma? No. Lo que ocurre es que serán de aplicación solo en los nuevos desarrollos, es decir, en los suelos con expectativa de ser urbanizados con destino residencial. El porqué de esta excepción, la no aplicación del estándar a la ciudad ya existente, hay que explicarlo en la contradicción flagrante entre la voluntad pretérita del legislador y la realidad de nuestras calles. Una realidad forjada, en el caso de las ciudades, desde la legalidad, pues la inmensa mayoría de los edificios en fuera de ordenación de Santa Cruz de Tenerife fueron levantados de acuerdo a normas urbanísticas vigentes y, por tanto, bendecidos por la correspondiente licencia.

De ahí la queja de sus propietarios al encontrarse con una situación sobrevenida que, incluso psicológicamente, supone una sombra de duda sobre el futuro de sus propiedades, lo más apreciado y valioso del patrimonio familiar. La norma y la realidad, en franca colisión para sembrar de zozobra al propietario común de la ciudad.

Estos son los fundamentos que han inspirado el trabajo del equipo redactor de la Ley del Suelo, dirigido por el catedrático Francisco Villar. El jurista tinerfeño lo resume de este modo: "El problema de Santa Cruz y otras ciudades canarias viene dado por la existencia de una norma legal que fija un tope de densidad poblacional, 400 habitantes o 12.000 metros cuadrados de edificación por hectárea. Eso en la ciudad ya consolidada es imposible de cumplir, lo cual genera fuera de ordenación y, como consecuencia, que solo se permiten obras de conservación y salubridad. La nueva Ley lo que plantea es que cuando vas a ordenar una ciudad consolidada, que obviamente supera ese estándar teórico, la densidad que hay que tomar como referencia es la existente, con lo cual se elimina esta situación de fuera de ordenación para edificaciones legales que lo han sido siempre, dado que fueron construidas con licencia".

En efecto, la meticulosa redacción del artículo 140 del anteproyecto de Ley del Suelo señala lo siguiente: "Los instrumentos de planeamiento urbanístico no podrán: (...) c) Establecer, al ordenar suelo urbano consolidado, determinaciones que posibiliten o tengan como efecto el incremento de la edificabilidad media y de la densidad global permitidas por el planeamiento general anterior en zonas o áreas en las que existan más de 400 habitantes o 12.000 metros cuadrados de edificación predominantemente residencial o turística de alojamiento por hectárea de superficie (...). En el caso de que las densidades existentes sean superiores a las señaladas en este apartado, esta limitación se establecerá en la realidad preexistente, sin que esta restricción afecte a las parcelas vacantes". Resumiendo, el es-tándar de densidad poblacional se aplica a los nuevos desarrollos, no a los preexistentes que lo fueron dentro de la norma, dejando claro, en este caso, que no se toleran crecimientos en la densidad poblacional de la ciudad, sino que se toleran los ya existentes previamente. Estamos ante la cláusula que permite despejar la gravosa e incómoda etiqueta del fuera de ordenación.

"Abogamos por congelar futuros crecimientos, eso hay que dejarlo muy claro, pero también por evitar situaciones de fuera de ordenación incoherentes con la realidad de nuestras ciudades", añade el administrativista lagunero, quien aboga por una respuesta integral a la situación de las ciudades consolidadas, más eficaz sin duda que los por otra parte loables esfuerzos de adaptación realizados por ayuntamientos como el de Santa Cruz de Tenerife, que desde hace años bucean en la historia de los inmuebles para intentar acotar el problema dentro de un marco legal, el actual, inmune al análisis de la realidad y la evolución de las ciudades.

Estado de consolidación. La nueva redacción del fuera de ordenación es sin duda más ambiciosa que la planteada por el legislador canario en 2013, cuando, también con Santa Cruz de Tenerife como epicentro de la controversia, una revisión del Texto Refundido de la Ley del Territorio trajo como resultado el artículo 44 bis, que otorgó a los inmuebles construidos con licencia pero disconformes con el nuevo planeamiento la condición de edificios "en estado de consolidación", es decir, susceptibles de admitir obras de mantenimiento, consolidación e incluso reconstrucción en caso de derrumbe sobrevenido, por ejemplo, por siniestro.

"Con el artículo 140 se elimina buena parte del fuera de ordenación, pero aún pueden quedar inmuebles que estén en situación de consolidación, por tener algún tipo de afección relacionada con una iniciativa del planificador, por ejemplo en el caso de ampliación de un viario", explica Francisco Villar, que alude, en este aspecto, a la redacción del artículo 160, específico sobre la situación legal de consolidación.

"En este aspecto se permiten, como ya ocurre con la norma actual, las mismas obras de mantenimiento destinadas a ampliar la vida útil de los edificios, con la obvia prohibición de incrementar los volúmenes, la altura, la edificabilidad. Pero además, en el caso de que el estado de consolidación venga originado por una actuación pública, se establece un criterio temporal: si la expropiación de ese suelo para ejecutar obra pública está previsto en los cinco años siguientes, las actuaciones en esa edificación están por lógica muy limitadas; pero si no hay previsión al respecto, se aplican los principios del estado de consolidación, para dar tranquilidad al propietario".

Este apartado busca evitar el frecuente contrasentido de limitar actuaciones (por ejemplo, una obra de adaptación de inmueble para abrir un pequeño comercio) en edificaciones afectadas por una futura actuación pública que el mismo ayuntamiento no tiene intención de acometer a corto plazo.

Al final, la filosofía del anteproyecto de ley se basa en dos conceptos claros: no al crecimiento sin control de los estándares demográficos más allá de lo ya existente, tampoco a la aplicación de afecciones gravosas para el propietario común de la ciudad consolidada, porque, sentencia Villar, "el deber del legislador es actuar teniendo presente la realidad con la que se encuentra". El objetivo del Gobierno de Canarias es culminar la tramitación parlamentaria de la nueva Ley del Suelo a lo largo del presente año.

Un marco de actuación para el sector primario

Los agricultores y ganaderos aparecen en el debate sobre la nueva Ley del Suelo como interlocutores de referencia en lo tocante a las actividades toleradas en suelo rústico de protección agraria, es decir, aquel susceptible de acoger actividades económicas relacionadas con el sector primario. Este colectivo, partidario declarado de la nueva normativa territorial, se verá también beneficiado por la interpretación del fuera de ordenación, en este caso a través del artículo 362. Dicho precepto regula las obvias limitaciones a las obras en inmuebles en fuera de ordenación, donde solamente son (y serán) posibles "las obras de reparación y conservación necesarias para garantizar la habitabilidad, y, en su caso, para la utilización y adaptación del local o edificación al uso consolidado o a cualquier uso previsto en el planeamiento, siempre que tales obras no supongan incremento de la volumetría o altura de la edificación existente". Como única excepción, el equipo redactor plantea la peculiar situación de aquellas actividades (ganaderas, por ejemplo) en las cuales la limitación derivada del fuera de ordenación es incompatible con el cumplimiento de la normativa sectorial, de sanidad y confort animal por citar el caso más frecuente. Para estos supuestos, se contempla lo siguiente: "Cuando el uso se encuentre consolidado serán autorizables, mediante licencia municipal, los usos complementarios y la ejecución de las obras estrictamente necesarias para cumplir las medidas obligatorias impuestas por la legislación sectorial que sean precisas para garantizar el mantenimiento y viabilidad de la actividad". O sea, el crecimiento solo en caso de uso compatible y para cumplir con la norma, nunca para ampliar el volumen de la explotación.