El reconocimiento internacional de Canarias como archipiélago

En el pleno del Parlamento de Canarias celebrado el pasado 22 de mayo se aprobó una proposición no de ley, presentada por el Grupo Parlamentario Nueva Canarias-Bloque Canarista, sobre el reconocimiento internacional de Canarias como archipiélago atlántico, que contó con el apoyo de todas las formaciones parlamentarias, a excepción de Vox. El grupo proponente de la iniciativa acordó el siguiente texto: «El Parlamento de Canarias insta al Gobierno de Canarias para que, a su vez, inste al Gobierno de España a continuar e intensificar las gestiones precisas ante los órganos correspondientes de la ONU a los efectos de defender el estatus que ya tiene reconocida la Comunidad Autónoma de Canarias en el Estatuto de Autonomía como archipiélago y así obtener el reconocimiento jurídico internacional de Canarias como un archipiélago con arreglo al artículo 46 b) del Tratado Internacional de Mar».

La delimitación de las aguas canarias, respecto a las que se ejercen las competencias estatutarias; así como de los espacios marítimos que aquellas proyectan (mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y plataforma ampliable) de soberanía y jurisdicción estatal, al margen de sus evidentes connotaciones identitarias, sociales y políticas, es un tema esencialmente jurídico y de bastante complejidad, por lo que me permitiré abordar a continuación algunos de los aspectos reflejados en la anterior proposición parlamentaria, desde la perspectiva del derecho nacional e internacional.

El Derecho internacional del mar estuvo regido históricamente por la costumbre hasta que, poco después de finalizar la Segunda Mundial, tuvo lugar en Ginebra la I Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Las negociaciones concluyeron en 1958 con la aprobación de cuatro convenciones: sobre el mar territorial y la zona contigua; la alta mar; pesca y conservación de los recursos vivos de la alta mar y sobre la plataforma continental, a las que España se adhirió en 1971.

Antes de que entraran en vigor las Convenciones de Ginebra, se promulgó la ley 20/1967. En ella se estableció que la línea de base, para medir las 12 millas de extensión de las aguas a efectos de pesca, venía definida por la línea de bajamar escorada a lo largo de las costas continentales e insulares españolas. En desarrollo de dicha ley se aprobó el RD 2510/1977, que publicó las coordenadas geográficas de las líneas de base de separación entre las aguas interiores y las aguas jurisdiccionales españolas, individualizando las de cada una de las islas canarias; excepción hecha de las más orientales de Lanzarote, Fuerteventura y La Graciosa, junto con los islotes de Lobos, Alegranza y Montaña Clara, en las que se trazó un perímetro que englobaba a todas ellas, uniendo los puntos más salientes del conjunto, como en la imagen inferior.

El mapa y las coordenadas marcadas en el RD 2510/1977 por el Ministerio de Defensa se remitieron para su registro al Secretario General de la ONU, lo que no ha sido corregido hasta ahora a pesar de que en la ley posterior 15/1978, que derogó tácitamente el referido Real Decreto, se instauró el método de medición de la zona económica exclusiva (ZEE) de los archipiélagos, que abarcaba 200 millas, partiendo de las líneas de base rectas que unan los puntos extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen, de manera que el perímetro resultante siga la configuración general de cada archipiélago, según se observa para Canarias en la siguiente imagen:

Ya en 1982 se adoptó la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), que fue ratificada por España en 1997, en cuyo artículo 46 b) se contiene la definición de»archipiélago» a efectos internacionales. El archipiélago canario coincide con el concepto internacional de la CONVEMAR, por ser un grupo de islas estrechamente relacionado con las aguas que las conectan, cuyos elementos naturales forman históricamente una entidad geográfica, económica y política. Cuestión distinta es si un archipiélago de las características anteriores perteneciente a un Estado mixto, como es el caso de Canarias, puede trazar líneas de base archipelágicas para medir a partir de ellas la anchura del mar territorial y los demás espacios marítimos, puesto que el art. 47.1 reserva esta posibilidad a los Estados archipelágicos.

En mi opinión, nuestro derecho interno, que regula tanto las aguas archipelágicas nacionales (ley 15/78) como las canarias (ley 44/2010 y Estatuto de Autonomía de 2018, que incorporaron el mismo criterio de la ley del 78), es plenamente respetuoso con el Derecho del Mar, teniendo en cuenta que indudablemente Canarias es un archipiélago que tiene una especial entidad histórica, geográfica, económica e incluso política, al gozar de un régimen de autogobierno con instituciones propias (Parlamento y Gobierno) y un estatuto especial europeo como región ultraperiférica, características todas ellas que coinciden con la definición internacional del citado art. 46 b). Es cierto, por otra parte, que no se cumple el requisito formal de ser un Estado independiente, pero la CONVEMAR, aunque no regula la aplicación del principio archipelágico a los archipiélagos de Estado, tampoco lo prohíbe. Se trata de una laguna legal que está siendo soslayada por la costumbre internacional, toda vez que otros archipiélagos, que también forman parte de un Estado mixto, han establecido líneas de base perimetrales para medir los espacios marítimos, como es el caso de Portugal (Azores y Madeira), Australia (islas Houtman) Dinamarca (islas Feroe), Noruega (islas Spitzber en el archipiélago de Svalbard) o Ecuador (islas Galápagos).

Obvio es decir que la importancia del mar es esencial para la ciudadanía canaria. No es comparable con la de otras regiones españolas, a causa de la singularidad de nuestro archipiélago por la lejanía del continente europeo y la proximidad con las costas enfrentadas de Marruecos y el Sáhara Occidental. La actuación conjunta y persistente de los representantes políticos canarios ha propiciado que Canarias sea la única Comunidad española que tiene una ley reguladora de espacios marítimos propios, desde que se aprobó la ley 44/2010. Además, el vigente Estatuto de Autonomía es también el único que incorpora las aguas interinsulares a su ámbito espacial, que incluye las islas emergidas junto con el mar que las une. Conviene tener en cuenta que la suma del territorio insular y marítimo de la Comunidad Autónoma de Canarias abarca más de 36.000 kilómetros cuadrados, superando la extensión de las comunidades históricas de Cataluña, Galicia o País Vasco.

En el ámbito internacional considero que el problema reside en que, a pesar de los cambios operados en nuestra legislación, no se han corregido en Naciones Unidas las coordenadas de las líneas de base archipelágicas desde las que se miden los espacios marítimos de Canarias, puesto que siguen registradas las que se comunicaron al amparo del RD 2510/77. Por ello, la propuesta del Parlamento, que me parece idónea y necesaria, habría que entenderla en el sentido, no tanto de reconocer que Canarias es un archipiélago a efectos internacionales -porque ya lo es y porque no existe ningún procedimiento en la CONVEMAR para instar tal reconocimiento-, sino de solicitar al Gobierno de la Nación que derogue expresamente el RD 2510/77 para aclarar que las coordenadas geográficas de las aguas canarias son las fijadas en el Estatuto de 2018. Para ello, resultaría necesario que el Gobierno Central aprobara una norma reglamentaria de desarrollo de la ley 15/1978, ya prevista en su disposición final tercera, en la que se establezca la extensión de la ZEE de España generada en el área del Océano Atlántico occidental por el archipiélago de Canarias y, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 75.2 de la CONVEMAR, habría que remitir al Secretario General de la ONU, para su depósito y publicidad, las cartas y coordenadas geográficas vigentes, como ya se ha hecho en el caso de las Islas Baleares mediante la publicación del RD 236/2013, el cual motivó que el 31 de agosto de 2018 España depositara en Naciones Unidas el listado de coordenadas geográficas de los límites exteriores de su ZEE en el Mediterráneo noroccidental, correspondiente a las costas orientales de la península Ibérica y al archipiélago de Baleares.